¿Asistencia económica para niñas, niños y adolescentes (NNA) en situación de orfandad? Sí, pero…

Publicado el 10 de octubre de 2021

Paul Abanto Merino

Abogado y Sociólogo por la Univ. Nacional Mayor de San Marcos y MSc en Derecho Comparado, Economía y Finanzas por la Universidad de Turín (Italia)

Foto de Manuel Velasquez / Getty Images (Para CNN en español)

Resumen

Dado el impacto de la pandemia por la COVID-19 en la población en general, y en particular en las poblaciones más vulnerables, algunos Estados han venido implementando intervenciones específicas para mitigar el impacto en las brechas de desigualdad y las situaciones de desprotección que se han generado ante esta situación. Uno de los grupos de especial vulnerabilidad son las niñas, niños y adolescentes (en adelante NNA) que han sufrido la muerte de sus padres, madres o ambos a causa de la COVID-19 y quedaron en situación de desprotección al no tener un soporte económico, social, formativo, etc. que representan los padres. Pero esta situación no termina si consideramos que las madres o padres son el único soporte familiar, o, si consideramos que el soporte económico es el único al que debemos prestar atención. Por ello, aquí daremos algunas ideas que puedan incluirse en una regulación que brinde una mayor protección de las NNA que sufrieron este tipo de pérdida en la pandemia.

Introducción

Dentro de los paquetes de medidas para atender a poblaciones vulnerables por la pandemia de la covid-19, el Ejecutivo, mediante Decreto de Urgencia Nº 020-2021, autorizó al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, a través del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar – INABIF, a efectuar la entrega de una asistencia económica mensual a las NNA, cuya madre, padre o ambos hayan fallecido por causa de la COVID-19 durante la emergencia sanitaria declarada mediante Decreto Supremo Nº 008-2020-SA y sus prórrogas, según registro del Sistema Informático Nacional de Defunciones – SINADEF,  incluyendo, de manera prioritaria, a aquellos que se encuentren en situación de pobreza y extrema pobreza.

Esta norma crea un sistema de asistencias económicas para la atención de uno de los grupos que han sido los más afectados en el país y se destaca que nuestro país sea uno de los primeros en poner en marcha estas intervenciones que definitivamente pueden ser desarrolladas con mayor amplitud si las colocamos desde una mirada más amplia.

La necesidad de tener una regulación y su marco normativo general

La regulación establecida por el Ejecutivo refleja su preocupación por la situación de las NNA que han quedado en situación de orfandad como consecuencia de la COVID-19; en esa línea, el Estado está actuando en atención al interés superior del niño (entendido como principio) referido en la Convención por los Derechos del niño, la cual, en su artículo 3, señala:

En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.

Asimismo, la existencia de un deber del Estado de asegurar una adecuada protección y cuidado se encuentra contemplado en el artículo 3.2 de la Convención sobre los derechos del Niño, la cual señala que:

“Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas”.

Además, el artículo 18 de la Convención de los derechos del niño señala lo siguiente:

“Los Estados Partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. (…). Su preocupación fundamental será el interés superior del niño.

A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.

Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las condiciones requeridas.”

Este artículo hace referencia a la crianza de los niños y las niñas, la responsabilidad de los padres y madres, así como la obligación del Estado de proveer a padres o representantes legales de todos los recursos para cumplir con su responsabilidad de cuidado y protección.

De igual modo, la Convención Internacional Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José), señala que:

Artículo 19. Derechos del niño.

Todo niño tiene a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.

Ya en nuestro ordenamiento interno, a nivel constitucional, se señala:

Artículo 4.- Protección a la familia.

La comunidad y el Estado protegen especialmente al niño, al adolescente, a la madre (…).

En ese sentido, todas las normas expuestas hacen referencia al deber del Estado de brindar una protección especial en consideración del interés superior del niño consagrado en el artículo 3° de la Convención sobre los Derechos del Niño. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 4, debe adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos en dicho instrumento internacional, lo que posibilita implementar mecanismos de protección a ser impulsados mediante políticas, planes, programas o proyectos.

En esa línea, recientemente, mediante Decreto Supremo N° 008-2021-MIMP se ha aprobado la Política Nacional Multisectorial para las Niñas, Niños y Adolescentes (en adelante, PNMNNA) al 2030, que plantea como situación futura lo siguiente:

“Al año 2030, las niñas, niños y adolescentes ejercen sus derechos, logrando su bienestar físico, mental y social, acceden oportunamente a servicios de calidad en igualdad de oportunidades y sin discriminación, tienen condiciones para una vida saludable, alcanzan todo su potencial de desarrollo, ampliando sus oportunidades”.

Por ello, existe un todo un marco legal y de intervenciones que obligan al Estado a tomar medidas de protección efectivas en base al interés superior del niño, así como al deber de cuidado y protección con la finalidad de generar bienestar en las NNA.

Algunas consideraciones en relación a la regulación de la asistencia económica a NNA.

La asistencia económica que es materia de análisis debe ser vista bajo algunas consideraciones que mencionaremos a continuación:

a) La Convención de los derechos del niño recoge, en su artículo 3, el principio del interés superior del niño. Su aplicación implica la satisfacción integral de sus derechos humanos, por lo que funciona como un mecanismo contra la discriminación y a favor del igual respeto y protección de derechos fundamentales. Esta protección, en el caso del niño, niña y adolescente, constituye un conjunto de derechos (en torno a la acción del Estado) y deberes (en cuanto al deber del Estado de satisfacer los derechos que contempla).

Por ello, el respeto y protección de los derechos de NNA no solo queda en dicho reconocimiento, sino que se extiende a otros actores que deben asegurar el cumplimiento de los derechos de NNA. Así, en la Observación General N° 7 del Comité por los derechos del niño se establece al interés superior del niño como principio que exige al Estado implementar medidas activas, tanto para proteger sus derechos y promover su supervivencia, crecimiento y bienestar como para apoyar y asistir a los padres y a otras personas que tengan la responsabilidad cotidiana de la realización de sus derechos tanto como individuo como colectividad. Una de estas medidas del Estado es el otorgamiento de esta asistencia económica, pero no solo debería de quedar en la asistencia económica, sino en un conjunto de medidas que estén destinadas a su protección, por ejemplo, asistencia de salud, psicosocial, etc.

b) El artículo 3.2. de la Convención de los derechos del niño, contempla el deber de cuidado no solo por parte de las madres o los padres, sino también de tutores o responsables en general de dicho cuidado. De esta manera, el Documento Técnico: Marco conceptual sobre cuidados[1], emitido por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, hace referencia al cuidado como un derecho fundamental que ejercen los cuidadores y el derecho a recibir cuidados bajo la idea del bienestar. En esa línea, para tal derecho se requiere redistribuir y construir una responsabilidad colectiva en torno a los cuidados, los cuales deben ser compartidos por hombres y mujeres, y redistribuidos entre familias, Estado, empresas y organizaciones sociales o comunitarias. Así, el modelo de la corresponsabilidad parte del reconocimiento de que el cuidado es un bien común o algo que es bueno para todas las personas en una sociedad (quienes demandan y quienes brindan cuidados), y no sólo una responsabilidad de las mujeres, de las familias o del Estado[2].

En ese sentido, el documento hace referencia a la existencia de un grupo que, hasta el momento, está siendo dejado de lado por la norma: los cuidadores, siendo estos aquellas personas que se dedican al cuidado y atención de las niñas, niños o adolescentes y que tienen (o no) una relación de parentesco y que se hacen (o se harían) cargo de las NNA en situación de orfandad.

c) En ese mismo sentido, en un reciente estudio publicado por The Lancet[3] se señala una diferenciación entre los cuidadores: cuidadores de primer grado y cuidadores de segundo grado.

Los datos que se han venido difundiendo en los medios respecto a la estimación de huérfanos por cada 1000 niños o niñas[4] es de 10.2, teniendo la cifra más elevada de la región. Esta estimación se basa únicamente en cuidadores primarios (padres o madres) y esta situación se incrementa casi en un 40% cuando se hace referencia a los cuidadores secundarios (abuelos u otros residentes del hogar) siendo la tasa de orfandad de 14.1 huérfanos por cada 1000 niños o niñas.

De otro lado, otro de los estudios de estimaciones referidas a la orfandad es aquel realizado por el Imperial College London[5] el cual señala lo siguiente en relación al Perú:

  • Se estima un número de 81,500 NNA en situación de orfandad por muerte de sus cuidadores primarios (padre o madre).
  • Se estima un número de 120,000 NNA en situación de orfandad por muerte de sus cuidadores primarios y secundarios (que incluyen abuelos cuidadores, co-residentes y otros).

Finalmente, el estudio titulado “Children: The hidden pandemic 2021” elabora una estimación del mínimo estimado de NNA en situación de orfandad por causa de la covid-19, siendo la cifra de 136,572 NNA en situación de orfandad en nuestro país. De esta manera, los estudios se aproximan a una delicada cifra de la cual el Estado, debido a que se vulneran derechos de las NNA, debe ocuparse a través de intervenciones específicas para mitigar el impacto causado por la situación de orfandad.

La preocupación del Estado, de acuerdo con sus compromisos con la niñez, debe de estar dirigida a considerar a la situación de orfandad independientemente de la vinculación con el padre o la madre, extendiendo la figura del cuidado a los cuidadores que en muchos casos son abuelas, abuelos, tíos, tías u otros que asumen un rol primordial e importante en el desarrollo de las niñas y niños. En ese sentido, es necesario que se implementen mecanismos para ampliar la protección a la niñez que hoy en día no cuenta con los cuidados de sus cuidadores.

Identificación de usuarios y criterios de priorización

De otro lado, en relación a la identificación de los usuarios de la asistencia económica es necesario señalar que la verificación de las muertes por covid-19 se encuentra en el registro del Sistema Informático Nacional de Defunciones a partir de lo establecido en la Directiva Sanitaria N° 135-MINSA/CDC-2021.

Al respecto, la mencionada directiva establece siete criterios para determinar una muerte por covid-19, los cuales son: criterio virológico, criterio serológico, criterio radiológico, criterio nexo epidemiológico, criterio investigación epidemiológica, criterio clínico y criterio SINADEF. Estos criterios deben de cumplirse, en su totalidad o al menos en uno de ellos para determinar una muerte por covid-19. En ese sentido, es necesario que se identifiquen las posibles falencias del registro de fallecimientos, ya que pueden existir zonas en las que el Estado no tiene presencia y los fallecimientos no se hayan registrado.

En relación a los criterios de priorización del otorgamiento de la asistencia económica, el Decreto Supremo Nº 002-2021-MIMP, que brinda las Disposiciones Complementarias para el otorgamiento de la asistencia económica para contribuir al desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes, cuya madre, padre o ambos hayan fallecido durante la emergencia sanitaria por causa de la COVID-19; establece en su artículo 2, numeral 1 el criterio de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con el Padrón General de Hogares del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) para la determinación definitiva de los usuarios de la asistencia económica.

Al respecto, es necesario señalar que la norma y los documentos de gestión de INABIF que se han elaborado hasta el momento no contiene una normativa que establezca los criterios de priorización para la determinación de los usuarios. Es importante advertir que el número de posibles beneficiarios de la asistencia económica se ha incrementado a partir del sinceramiento de las cifras de fallecimientos por causa de la covid-19, lo cual, al mismo tiempo, implica una ampliación en los beneficiarios, lo que hace necesario que existan reglamentaciones dirigidas a la determinación de usuarios de la asistencia económica con criterios de priorización ya establecidos con la finalidad de agilizar la entrega de la asistencia a las niñas y niños.

Por una estrategia integral del cuidado de NNA cuyos padres, madres o cuidadores hayan fallecido a causa de la covid-19.

La situación de orfandad que deben afrontar niñas, niños y adolescentes no solamente tiene implicancias en materia económica sino también existen implicancias como las psicosociales, en la medida que deben afrontar la pérdida del padre, madre o cuidador/a generándose cuadros de depresión y ansiedad, alteraciones de la conducta, etc. Todas las consecuencias generan mayor vulnerabilidad y, por ende, mayor desigualdad.

En el ámbito educativo, existe una especial brecha de desigualdad, especialmente entre quienes hoy no asisten a las escuelas, tal como lo ha señalado UNESCO[6]. Esta situación se agudiza en casos en los que han existido pérdidas.

La situación de vulnerabilidad se incrementa en las NNA en situación de orfandad, por ello es necesario que INABIF realice un diagnóstico de esta situación con la finalidad de identificar las necesidades a priorizar en dicha población y establecer mecanismos de supervisión del cumplimiento de los servicios a los que deberían de acceder las niñas y niños en situación de orfandad (psicológicos, educativos, sociales, etc.). Finalmente, es importante indicar que dicho diagnóstico debe tener un enfoque de género, discapacidad, territorial, de derechos humanos, entre otros.

En ese sentido, es necesario que el Estado implemente una estrategia integral para el cuidado y la atención de las NNA que han sufrido la pérdida de sus padres, madres o cuidadores en general y no solo que se implementen medidas para aquellas NNA que son parte de la asistencia económica del Estado. De esta manera, la atención en base a la protección integral de NNA como deber del estado, debe contener algunos aspectos citados a continuación:

a) Como estrategia de prevención, dada la posibilidad de inoculación de una tercera dosis de la vacuna contra la covid-19, proponer la vacunación prioritaria de grupos de cuidadores que hoy son el apoyo de NNA cuyos padres o madres o cuidadores fallecieron a causa de la covid-19 con la finalidad de evitar más pérdidas y situación de orfandad en NNA.

b) Preparar y dar soporte con servicios de apoyo a las familias y las NNA en situación de orfandad. Estos servicios de cuidado deben estar dentro de la idea de que las NNA deben tener un hogar con una familia para sus cuidados. En primer lugar, está la idea que las NNA vivan dentro de un espacio familiar.

c) Proteger a las NNA a través de intervenciones que se dirijan a mitigar el riesgo de NNA a caer en situaciones adversas o de violencia y reforzar su recuperación y resiliencia. Ejemplos de ello son los apoyos económicos, apoyo a la salud mental infantil, reducción de la violencia familiar, apoyos educativos asegurando que NNA accedan al derecho a la educación, entre otros.

 

[1] Aprobado mediante Resolución Ministerial N° 170-2021-MIMP.

[2] Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (2021). Documento Técnico. Marco conceptual sobre cuidados, p.38. El documento ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial N° 170-2021-MIMP.

[3] Global minimum estimates of children affected by COVID-19-associated orphanhood and deaths of caregivers: a modelling study.

[4] Aquí, la consideración de niños y niñas pertenece al grupo de menores de 18 años.

[5] Se pueden ver las estimaciones desde esta dirección: https://imperialcollegelondon.github.io/orphanhood_calculator/#/country/Peru

[6] UNESCO. Impacto de la Covid-19 en la educación. Interrupción y respuesta educativa. Disponible en: https://es.unesco.org/covid19/educationresponse