Publicado el 12 de mayo de 2020
Reactiva Perú…Análisis del programa para la reactivación económica después de la pandemia COVID-19
Hiro Salas Ferro
Abogado tributario independiente. Maestría en Política y Sistema Tributario por la UNMSM. Especialización en Gestión Pública por la Universidad ESAN.
I. Introducción
Al tiempo que, China levanta paulatinamente las medidas sanitarias restrictivas que impuso principalmente en la región donde se originó la pandemia del COVID-19 (cuidad de Wuhan, Provincia de Hebei); Italia y España doblan la curva de contagio luego de que el virus rebasara por gran margen sus sistemas de salud y; que EEUU se convierta en el nuevo epicentro de la misma con más de 1 000 006 infectados y 61 342 fallecidos (al 29.04.2020). Nuestro país, más que por la garantía que puede otorgarle un sistema sanitario bien organizado y equipado adecuadamente, sino más bien por la anticipada reacción del gobierno ante la inminencia de la proliferación de los contagios, viene sosteniendo al filo de sus capacidades sanitarias dispuestas, el avance de una infección extendida en casi la totalidad del territorio nacional, con la finalidad de evitar el colapso de los mismos[1]; proceso en el que el esfuerzo de empleados médicos y del personal de las fuerzas del orden es digno de resaltar.
Como se sabe una de las medidas dispuestas por el gobierno a fin de evitar la propagación del mencionado virus fue el de disponer el llamado aislamiento social obligatorio (cuarentena)[2], medida que viene generando la disminución parcial (o total en algunos sectores económicos) de la actividad empresarial en el país y; como correlato natural de ello, un desmedro significativo del capital de trabajo de las empresas, que viene a ser el componente más esencial de sus finanzas al permitirle operar con normalidad a fin lograr la generación de riqueza.
En dicho contexto, la reactivación económica como tarea siguiente a la disminución de la pandemia y el levantamiento gradual de las medidas restrictivas adoptadas, resulta vital en un escenario en el cual la cuantificación del impacto económico las mismas asciende, según algunos expertos, hasta el 50% de Producto Bruto Interno – PBI[3]; por lo que no siendo suficiente para dicho fin las medidas adoptadas por el poder ejecutivo mediante decretos de urgencia, decretos supremos y demás normas administrativas; en el marco de las facultades delgadas por el congreso mediante Ley N° 31011[4], en materia de política fiscal emitió el Decreto Legislativo N° 1455[5] (en adelante el Decreto Legislativo), que crea el programa “Reactiva Perú” (en adelante el Programa) como un mecanismo de garantía estatal a los créditos otorgados por el sector financiero para la reposición de los fondos de capital de trabajo de las empresas que enfrentan pagos y obligaciones con sus trabajadores y/o proveedores de bienes y servicios, a fin de asegurar la continuidad en la cadena de pagos en la economía nacional ante el impacto ocasionado por el Covid-19, programa cuya operatividad ha sido reglamentada mediante Resolución Ministerial N° 134-2020-EF/15[6] (en adelante el Reglamento Operativo).
En tal sentido, en los siguientes párrafos pasaremos a revisar los tópicos más importantes del referido programa, con la finalidad de evaluar si el mecanismo planteado por éste resulta adecuado a efectos de cumplir el objetivo de lograr la reactivación económica del sector empresarial del país (principalmente micro y pequeña empresa – Mypes[7]), para así coadyuvar a redimir, al menos en el mediano plazo, el impacto económico negativo generado por la crisis sanitaria antes reseñada[8].
II. Objeto, mecanismo e implementación y liquidación del programa
Como se mencionó anteriormente, el componente financiero más golpeado de las empresas a raíz del parón económico actual es su capital de trabajo[9], por lo que el Programa planteado por el gobierno apunta fundamentalmente a su reposición hasta un nivel en que estas puedan volver a operar con normalidad, siendo que para ello se ha valido de un recurso financiero que tiene por finalidad reiniciar la cadena pagos entre las empresas, a través de la inyección de liquidez mediante créditos otorgados con garantía estatal.
Cabe indicar que este tipo mecanismos de reactivación económica no resultan recientes ni innovadores a raíz de la presente coyuntura económica mundial, pues fueron puestos en marcha, con alguna variante, por la Reserva Federal de EE.UU. – FED para afrontar la crisis financiera en el año 2008 en dicho país[10], y se enmarcan dentro de los llamados mecanismos de financiación de papel comercial, que de manera general implican la inyección de dinero a la economía por parte el estado, ya sea por la compra directa de deudas de corto plazo a las empresas o, con la garantización de los créditos otorgados por entidades del sistema financiero, siendo este último mecanismo el adoptado en el Programa que resulta materia de análisis.
En dicha línea, el artículo 1 del Decreto Legislativo señala que el objeto del Programa es el de promover el financiamiento de la reposición de los fondos de capital de trabajo de las empresas que enfrentan pagos y obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores de bienes y servicios, a efectos de asegurar la continuidad en la cadena de pagos en la economía nacional.
Por su parte, los artículos 2 y 3 de la misma norma, señalan que la consecución del objeto antes descrito, se daría mediante el otorgamiento de garantías del gobierno nacional hasta por la suma total de S/ 30 000 000 000,00 (treinta mil millones y 00/100 soles)[11], a los créditos en moneda nacional que puedan colocar las empresas del sistema financiero[12] a las empresas (personas naturales y jurídicas) con obligaciones de corto plazo con sus trabajadores y proveedores de bienes y servicios, siempre que dichos financiamiento se hayan otorgado entre la fecha vigencia del Reglamento Operativo, esto es el 14 de abril de 2020 y el 30 de junio de 2020[13], agregando que el honramiento de dichas garantías por parte del Estado, se realizaría a los noventa (90) días calendario de atraso de los mencionados créditos, incluyendo sus intereses; siendo los mecanismos a usarse para dicho fin los siguientes:
a. Garantía a carteras de créditos que se implementan mediante fideicomiso.
Se trata de un honramiento de garantías masivo a través un Fideicomiso de Titulación[14], estructurado por el Ministerio de Economía y Finanzas (en calidad de Fideicomitente y Fideicomisario) la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE[15] (en calidad de Fiduciario), el mismo que contendría las carteras de créditos otorgados por la empresas del sistema financiero[16] a las empresas beneficiarias que cumplen con las condiciones y requisitos para acceder al Programa[17]; en cuyo caso se le emitirán dos (02) certificados de participación a aquellas, uno con la garantía por la totalidad del porcentaje coberturado de créditos y otro por el saldo de la cartera sin garantía adicional; señalándose además, que es obligación exclusiva de aquellas empresas el gestionar la cobranza de la cartera hasta antes del honramiento de la garantía por parte del Estado.
b. Garantías individuales que se implementan mediante comisión de confianza u otro instrumento de similar naturaleza.
Este mecanismo prevé el honramiento individual de la garantía estatal mediante la figura de la Comisión de Confianza[18] o instrumento similar que deberá ser firmado por el Ministerio de Economía y Finanzas con la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE[19], en virtud del cual se cubre individualmente los títulos valores que representan a los créditos otorgados por las empresas del sistema financiero a las beneficiarias y que cumplen con las condiciones y requisitos para acceder al Programa; estando a cargo de estas la gestión de su cobranza hasta antes del honramiento de la mencionada garantía.
Se agrega además que, una vez honradas la garantías por cualquiera de los mecanismos antes señalados, el saldo de las carteras de créditos pendiente de pago pasan a ser administrados por la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE en virtud a un Fideicomiso de Administración que firman dicha entidad y el Ministerio de Economía y finanzas (en calidad de fideicomisario)[20], con la finalidad que aquella gestione la labor de recuperación de los saldos impagos garantizados, otorgándosele para dicho fin, incluso la posibilidad de firmar convenios o acuerdos de recuperación a cargo de las propias empresas del sistema financiero que colocaron los créditos.
Finalmente se indica que, a la fecha de culminación de la vigencia del Programa (que ocurre a los cuatro (04) años posteriores a la suscripción del contrato respectivos), la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE liquida la cartera honrada y pendiente de cobranza en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario; pudiendo decidir vender, ceder o castigar la cartera honrada impaga.
Respecto a los puntos antes descritos cabe señalar, que si bien herramientas financieras tales como el Programa, permiten conducir eficientemente el flujo de efectivo directamente a las empresas beneficiadas a fin de prever la continuidad de la cadena de pagos, el éxito de las mismas pasa por delegar a terceros (en nuestro caso las empresas del sistema financiero) la gestión del otorgamiento, cobranza e incluso la recuperación del saldo pendiente de pago una vez honrada la garantía, y con ello perder algún nivel de control en la gestión de dichas labores por parte de Estado; lo que aunado al hecho que no se ha dispuesto mayor reglamentación que la expuesta en lo referido a los mecanismos de cobranza antes del honramiento del crédito y la recuperación del saldo con posterioridad a dicho acto, incluso posibilitándose delegar estas labores a las mismas empresas del sistema financiero que los otorgaron, podría ocasionar que el beneficio financiero del Programa no llegue al segmento empresarial que se pretende reactivar o, eventualmente una laxa gestión de cobranza y recuperación de los saldos ya honrados y; consecuentemente afectar la consecución del objeto dispuesto por el Programa.
Sin embargo, a efectos de minimizar el riesgo antes señalado, el gobierno ha encargado la Administración del Programa a la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE[21], tal como ha sido señalo el artículo 4.3 del Decreto Legislativo, lo que nos parece adecuado ya que dicha entidad cuenta con el perfil de gestión financiera adecuado para dicho fin[22]; así mismo, recomendaríamos implementar una regulación más específica y rigurosa a cerca de los mecanismos de cobranza y recuperación de los créditos otorgados, pues ello ayudaría a consolidar la naturaleza crediticia del Programa, pues finalmente éste ha sido concebido como un mecanismo de financiamiento y no como un subsidio encubierto por parte del Estado.
III. Alcances del programa y condiciones de elegibilidad de las empresas beneficiarias
Al respecto, el Decreto Legislativo y su Reglamento Operativo, establece que las garantías del programa solo tienen utilidad para cubrir los nuevos créditos otorgados a las empresas beneficiarias, entendiéndose como tales, a los otorgados entre la fecha de entrada en vigencia del Reglamento Operativo (14 de abril de 2020) y el 30 de junio de 2020, fecha esta última pasible prorroga mediante decreto supremo.
Adicionalmente señalan, que las empresas beneficiarias del Programa están impedidas de pre pagar cualquier otra obligación financiera vigente antes de cancelar los créditos otorgados en el marco del presente Programa; así como de distribuir dividendos ni repartir utilidades, salvo el correspondiente a sus trabajadores, durante la vigencia del crédito otorgado.
Claramente, se aprecia que los alcances normativos antes glosados, están orientados a resaltar la finalidad univoca de las garantías del Programa, pues únicamente sirven para garantizar los créditos otorgados por el Programa hasta una fecha límite; así mismo, a priorizar el pago de estos créditos sobre cualquier otro que la empresa beneficiaria pueda tener vigente, impidiendo efectuar el pago total anticipado (prepago) de este última, antes de la cancelación total del obtenido en virtud al Programa, impidiendo además la distribución de utilidades, salvo las legales a sus trabajadores, durante la vigencia del crédito; lo que nos parece una regulación adecuada, toda vez que impide que las empresas beneficiarias otorguen distinto fin al señalado en la norma (pago de sus obligaciones laborales y de proveedores de bienes y servicios) a los recursos obtenidos.
Por otro lado, en cuanto a las condiciones de elegibilidad de las empresas para efectos de que sus créditos sean pasibles de garantía, dichas normas señalan que:
- No deben tener deudas tributarias administradas por la SUNAT de periodos anteriores al 2020, que resulten exigibles coactivamente al 29 de febrero de 2020 y sean mayores a 1 UIT; o no encontrándose en dicho supuesto, si a la fecha de solicitud del crédito la deuda tributaria en exigible cobranza coactiva no supera dicho límite.
- Más del 90% de sus operaciones crediticias deben estar clasificadas al 29 de febrero de 2020 en la central de riesgo de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones – SBS, en la categoría de “Normal” o “Con Problemas Potenciales”; siendo que de no contar con clasificación alguna a dicha fecha, haber estado en la categoría “Normal” en los 12 meses previos al otorgamiento del préstamo. Considerándose con categoría “Normal” aquellas que no cuenten con ninguna clasificación en los últimos 12 meses[23].
- No deben estar vinculadas a las empresas financieras que otorgan el crédito; o estar comprendidas en el ámbito de la Ley N° 30737, Ley que asegura el pago inmediato de la reparación civil a favor del Estado peruano en casos de corrupción y delitos conexos; así mismo, desarrollar actividades o a la fabricación de productos señalados en la “Lista de Exclusión” que figura como Anexo 1 del Reglamento Operativo.
Al respecto podemos señalar que, no obstante que el Programa ha sido creado con el objetivo de que la mayor parte del sector empresarial afectado por la crisis sanitaria, pueda acceder a algún nivel de liquidez que le permita financiar su capital de trabajo a fin de poder honrar sus obligaciones de corto plazo contraías con trabajadores y terceros, las condiciones de acceso al mismo dispuestas por la normas antes expuestas y cuyo cumplimento debe ser acreditado por las empresas que pretenden el beneficio crediticio, a nuestro entender, no han tomado en cuenta la realidad financiera de las mismas[24].
Por un lado, creemos que el requisito de no tener deuda tributaria con la SUNAT de periodos anteriores al 2020 por montos mayores a 1 UIT que resulte exigible coactivamente al 29 de febrero de 2020 o; en su caso, que a la fecha de la solicitud del crédito, la deuda tributaria exigible coactivamente sea menor a dicha cantidad (1 UIT), resultaría de difícil acreditación, puesto que según lo señalado por la propia norma tributaria[25], la exigibilidad coactiva de una deuda determinada por el propio contribuyente mediante la presentación de la respectiva declaración jurada de tributos [26], se verifica con la sola notificación de la Orden de Pago[27] emitida por dicha deuda, situación que normalmente suele ocurrir a los pocos días de presentada la mencionada declaración jurada; por lo que en el caso de tributos correspondientes a periodos tributarios anteriores al año 2020, que hayan sido determinados bajo este mecanismo (que resulta el mayoritario), la deuda tributaria ya tendría la condición de exigible coactivamente[28] al 29 de febrero de 2020, situación que evidentemente dificultaría el cumplimiento de la referida condición de acceso al programa, lo que redundaría en el hecho de que solo las empresas que no tengan deuda tributaria exigible coactiva por la SUNAT mayor a 1 UIT, monto que de por si resulta muy bajo para haber sido tomado como tope máximo de este requisito de accesibilidad al crédito.
Por otro lado, antes de analizar la condición referida a la calificación crediticia que se requiere para acceder al Programa, es preciso revisar algunos datos estadísticos que grafica la distribución del acceso al crédito por tipo de empresa en nuestro país, con la finalidad de verificar si dicho requerimiento resulta adecuado a los fines perseguidos por el programa.
Al respecto, el Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial – IEDEP de la Cámara de Comercio de Lima señala que el crédito en el sistema financiero al sector privado equivale a cerca del 42% del PBI nominal, de dicho total, el crédito a empresas alcanzó el 63% y a personas naturales el 37%. Siendo que del total de créditos a empresas, el 35% se otorgan a corporaciones empresariales, 22% a grandes empresas, 23% a medianas empresas, 14% a pequeñas empresas y apenas el 6% a microempresas, distribución que ha sido ratificada por la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones – SBS, al reportar que a enero 2019 se otorgaron créditos empresariales por valor de S/ 196.996 millones, de los cuales solo el 20% fueron destinados para las micro y pequeñas empresas – Mypes; así mismo, según el Ministerio de la Producción, en el 2017 un total de 1 millón 908 mil empresas formales operaron en Perú, de las cuales el 96,2% son microempresas, el 3,2% pequeñas empresas, 0,1% medianas empresas y 0,5 grandes empresas[29].
Tomando en cuenta estos datos se puede señalar, que no obstante alrededor del 99,4% del empresariado formal en el país está constituido por micro y pequeñas empresas – Mypes, estas solamente acceden a un porcentaje minoritario en el mercado de créditos, y consecuentemente tener alguna calificación crediticia; por lo que resulta fácil deducir cuales son los sectores empresariales que tienen mayor posibilidad de acreditar el cumplimento de la condición de acceso al Programa referida a la calificación crediticia, los que en principio podría generar un sesgo de exclusión de base al interior del segmento empresarial que ha sido determinado como objeto mayoritario de reactivación económica.
Sin embargo, con el fin de corregir el referido sesgo, mediante modificatoria planteada por el Decreto Legislativo N° 1457 se posibilitó de facto la acreditación de la condición referida a la calificación crediticia, en el caso de las empresas que no tuvieran calificación alguna en los 12 meses anteriores a la solicitud del crédito; medida que nos parece sumamente adecuada, ya que posibilita el acceso al Programa de la totalidad del universo empresarial, no solo formal, siempre y cuando cumpla las demás condiciones exigidas por este.
IV. Cobertura de la garantía, plazos y tasa de interés de los créditos.
Respecto de las garantías que ofrece el Programa, se señala que estas cubren como máximo al monto equivalente a tres (3) veces la aportación a Essalud declarada por las empresas beneficiarias por todos los periodos tributarios del año 2019 o; el monto equivalente a un (01) mes de ventas promedio mensual del año 2019, de acuerdo a los registros de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria –SUNAT, siendo sólo este último criterio el que deberá considerarse en el caso de las microempresas; se agrega además, que cualquiera fuera el tope máximo de garantía asumido, ésta solo cubrirá el saldo insoluto del crédito otorgado, por tramos preestablecidos de deuda contraída, y con porcentajes que van desde el 98% al 60%; habiéndose señalado como primer tramo, el de S/ 0,00 hasta S/ 30 0000,00 y el ultimo de S/ 5 000 000,00 a S/ 10 000 000,00; siendo este último el monto total de créditos garantizables por empresa beneficiaria, además de los intereses derivados de su uso en operaciones del Banco Central de Reserva del Perú –BCRP (en adelante BCRP).
En lo referido a los criterios planteados a fin determinar el monto máximo de la garantía por crédito otorgado, cabe indicar que el que toma como referencia la contribución de Essalud, a nuestro entender, resulta un tanto no adecuado al contexto empresarial actual, ya que en nuestro país no son pocas las empresas (sobre todo a partir del segmento de las medianas) que usan el mecanismo de la tercerización de servicios, por lo que estas no cuentan con aportes significativos por efectuados por contribución; en tal sentido, la determinación del monto máximo de la garantía de los créditos del Programa, usando únicamente dicha variable, resultaría poco viable en la mayor parte de los casos.
Ahora bien, señalar el equivalente a un (01) mes de venta promedio mensual del año 2019, como criterio para determinar el monto máximo de garantía otorgada por crédito, puede resultar corto tomando en cuenta que el impacto económico que pueda sufrir el sector empresarial en esta coyuntura de crisis aún no se han cuantificado objetivamente; siendo pertinente traer a colación que, en otros países de la región en el que se están implementando programas de reactivación similares, entre ellos, Chile, no obstante que el monto total de la garantía ofrecida por el programa es menor al nuestro[30], el criterio para determinar el monto máximo de cobertura por crédito es el de tres (03) veces el monto mensual de las ventas[31]; es decir aseguran un mayor monto de garantía por beneficiario; sin embargo, de conformidad a lo señalado por la Quinta Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo, dicho límite, puede ser modificado por única vez mediante Decreto Supremo.
En cuanto a la escala de porcentajes de garantía señalados para cubrir los saldos impagos de los créditos otorgados, cabe indicar que, con dicho mecanismo se busca garantizar en mayor medida a los préstamos de menor monto (hasta S/ 30 000,00 se asigna 98% de garantía), en el entendido que éste tipo de créditos, serán los más comunes en el marco del Programa, en virtud a la composición del tejido empresarial en nuestro país y que ha sido descrito en los párrafos anteriores (más del 90% de Pymes), lo que nos parece acertado, pues las empresas en dicho segmento han resultado siendo las más golpeadas por la crisis actual.
Así mismo, no haber dispuesto una cobertura del 100% al saldo impago de los créditos otorgados, para muchos, parece disentir del objetivo promocional del Programa, sin embargo, como ya se ha señalado anteriormente, el carácter otorgado a éste es el de una mecanismo de financiamiento a través de créditos y no el de un subsidio encubierto, por lo que haber dejado un margen no coberturado por cada tramo en la escala de créditos a otorgarse, posibilita que las empresas del sistema financiero puedan disponer mayor atención en la gestión de los mismos, sobre en los créditos otorgados por mayor monto, que ostentan un menor porcentaje de garantía (80% del saldo impago), pues no obstante se honre ésta, el riesgo morosidad del margen no garantizado estará siempre latente.
Por otro lado, en cuanto a la tasa de interés aplicable a los créditos en el marco del Programa, el Reglamento Operativo señala que, ésta debe reflejar el costo del fondeo y el margen de las empresas del sistema financiero; agregando que esta tasa debe cumplir con las condiciones de las operaciones según establezca el BCRP.
Tomando en cuenta dicha disposición reglamentaria, el BCRP emitió la Circular N° 017-2020-BCRP[32] (en adelante la Circular), sobre Operaciones de Reporte de Créditos con Garantía del Gobierno Nacional Representados en Títulos Valores, que describe la operatividad para la asignación de los fondos que corresponden a dicha garantía a las empresas del sistema financiero, y en el marco de dicho proceso, como se efectuaría la determinación de la tasa de interés final aplicable a los créditos otorgados a sus clientes.
En términos generales la mencionada circular señala que: Los fondos de la garantía se asignarán en subastas (ello bajo esquemas regular y especial) en la que variable de asignación será la tasa de interés máxima que las empresas del sistema financiero se comprometen a cobrar por los créditos garantizados a sus carteras, asignándose el monto subastado a aquellas que ofrezcan las menores tasas de interés; que dichas subastas se organizarán por cada tramo en la escala de porcentajes de garantía otorgadas por el Gobierno, señalándose el monto a subastar por cada una, el monto mínimo de los créditos; siendo que estas se llevaran a cabo mediante plataformas electrónicas de negociación.
Señala también que se podrán realizar asignaciones de fondos de manera directa y con arreglo a las condiciones y características que el BCRP determine, cuando alguna empresa del sistema financiero lo solicite, en cuyo caso El BCRP indicará el esquema de la operación (regular y especial), las características de los créditos, la tasa de interés que cobrará el BCRP al solicitante, la tasa de interés para los créditos otorgados, entre otras. Agregando que en cualquiera de los dos mecanismos de asignación, la tasa de interés aplicable a los créditos tiene como límite máximo la tasa de interés que la empresa del sistema financiero se comprometió a cobrar, en la adjudicación de la subasta u operación directa.
Dispone además que El BCRP cobrará por la operación de asignación de los fondos, una tasa de interés fija en moneda nacional la que será expresada en términos efectivos anuales, en porcentaje y con dos decimales, la misma que ha sido determinada en 0,5% anual por recursos otorgados a 3 años y con un período de gracia de 12 meses que incluye principal e intereses (que resulta siendo el periodo máximo de duración de los créditos del Programa).
De todo lo anterior se puede deducir que la tasa de interés que se cobre por lo créditos otorgados en el marco del Programa; si bien será determinada por las propias empresas del sistema financiero, tomando en cuenta variables como la tasa de interés por la asignación de fondos determinada por el BCRP (0.5%), los costos de fondeo y los costos operativos por la gestión del crédito, entre otros; para efectos de su aplicación final a los beneficiarios de los créditos otorgados, en uno de los mecanismos antes descritos, será sometida a competencia (subasta), utilizándose como variable de adjudicación de los fondos la menor tasa ofrecida por los participantes y; en el otro (adjudicación directa), al propio criterio del BCRP, por lo se espera que estas tasas de interés resulten significativamente más bajas en relación a las que se aplican normalmente por operaciones de crédito sin garantía estatal, que de por si resultaban elevadas incluso antes de la pandemia, sobre todo para el sector empresarial al que se pretende beneficiar mayoritariamente con el Programa (micro y pequeñas empresas – Mypes).
Al respecto, cabe indicar que en el marco de la referida Circular, hasta ahora el BCRP ha realizado tres (03) subastas a fin realizar la asignación de los fondos de garantía del Programa a las entidades financieras participantes hasta por un total de S/ 11 958 000 000.00, habiéndose asignado dichos fondos en función a las tasas de interés ofrecidas para cada tramo de los porcentajes de cobertura ofrecidas por el Programa, conforme al siguiente detalle:
Fuente: https://www.bcrp.gob.pe/docs/Transparencia/Notas-Informativas/2020/nota-informativa-2020-04-24.pdf
https://www.bcrp.gob.pe/docs/Transparencia/Notas-Informativas/2020/nota-informativa-2020-04-28.pdf
Se aprecia del cuadro, que las tasas de interés en virtud a las cuales se ha determinado a los ganadores de las subastas, en promedio no superan el 2%, las que según lo establecido en la Circular antes glosada deben ser las que se cobren como máximo a los beneficiarios del Programa, por lo que se entiende que dichas tasas contienen los costos y el margen de ganancia de las empresas financieras, por lo que podríamos concluir, que la aplicación de este mecanismo de ha resultado conveniente a los beneficiarios, por lo menos hasta ahora[33].
Ahora bien, toda vez que la normativa del Programa posibilita que las empresas del sistema financiero obtengan un margen de ganancia y que naturalmente éste encarezca la tasa de interés aplicable al beneficiarios de los créditos [lo que puede resultar hasta criticable en la coyuntura económica actual, más aun si se tratan de operaciones crediticias del bajo riesgo], dicha medida se encuentra alineada a la naturaleza financiera con la que ha sido diseñado, pues no se trata de un subsidio encubierto, sino de una operación financiera de reactivación en base a créditos garantizados por el estado; en tal sentido, solo queda que las empresas del sistema financiero determinen dicho margen de manera responsable y adecuada al contexto de crisis actual y; que el mecanismo de subasta dispuesto sirva de contención a fin de que no se encarezcan las tasas de cara a las empresas beneficiarias.
Al respecto resulta pertinente señalar, que con posterioridad a la publicación del Reglamento Operativo del Programa, se presentó el Proyecto de Ley N° 5060/2020-CR[34], en el que se plantea la modificación del artículo 7 del Decreto Legislativo, a fin de incorporar como su numeral 7.3 que la tasa de interés fijada por las instituciones del sistema financiero nacional no excederá del 2%, iniciativa que tiene como motivación justamente el prevenir que dichas entidades puedan hacer abuso de la posibilidad que les otorga el reglamento operativo de determinar un margen de ganancia por los créditos otorgados, lo que en ningún caso entra en contradicción con el mecanismo de subasta dispuesto por el BCRP[35].
Sin embargo, a nuestro entender, a efectos de cumplir con lo manifestado por el propio Ministerio de Economía y Finanzas respecto a la función que cumplirían las entidades financieras en el marco del Programa, en el sentido de que estas constituyan meros vehículos de traslado de liquidez al sector empresarial[36], bastaba con que el BCRP efectué transfiera los fondos de garantía a dichas entidades a un precio cero, no obstante reconocerle los correspondientes costos de gestión de los créditos, lo que redundaría en la posibilidad real de que el costo del crédito del cara al beneficiario sea cero (0%) o cercano a eso; lo que resultaría coherente con la finalidad determinada para el programa.
V. Conclusiones
- El Programa constituye un herramienta de política fiscal estructurado bajo el mecanismo de otorgar garantía estatal a los créditos colocados por el sector financiero, cuyo objeto es la reposición del capital de trabajo de las empresas (principalmente Mypes) que enfrentan obligaciones con sus trabajadores y/o proveedores de bienes y servicios, a fin de asegurar la continuidad en la cadena de pagos en la economía nacional ante el impacto ocasionado por el Covid-19.
- Si bien el Programa permitiría conducir eficientemente el flujo de efectivo a las empresas beneficiadas, ello pasa por delegar a las empresas del sistema financiero la gestión de los créditos, lo que implica perder algún nivel de control por parte de Estado en dicha labor, más aún si en la normativa que lo regula no se ha dispuesto mayor reglamentación al respecto, lo que podría generar, que los créditos no lleguen al segmento empresarial que se pretende reactivar con mayor incidencia y/o una laxa gestión de cobranza y/o recuperación de los saldos ya honrados con la garantía. Sin embargo, la designación de la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. COFIDE para la Administración puede coadyuvara a mejorar dicha falencia en virtud a su perfil de gestión.
- Algunos criterios de accesibilidad dispuestos en las normas que regulan al Programa y cuyo cumplimento debe ser acreditado por las empresas que pretenden acceder al beneficio del crédito, no han tomado en cuenta la realidad financiera y tributaria de las mismas, lo que ha sido corregido parcialmente mediante el Decreto Legislativo N° 1457.
- Algunos de los criterios planteados a fin determinar el monto máximo de la garantía por crédito otorgado, resultan no resultan adecuados a la realidad del segmento empresarial que se pretende reactivar mayoritariamente; por lo que dicho monto puede resultar menor al ofrecido en programas similares implementados en la región; sin embargo, los porcentajes de garantía que cubrirían los saldos impagos de los créditos otorgados, resultan entre los más altos regionales y priorizan a los créditos que serán colocados en el sector empresarial de las Mypes.
- La normativa que regula el Programa posibilita que las empresas del sistema financiero, obtengan un margen de ganancia por la colocación de los créditos del Programa; siendo que dicha medida se encuentra alineada a la naturaleza financiera con la que ha sido diseñado el mismo, pues no se trata de un subsidio encubierto, sino de una operación financiera de reactivación en base a créditos garantizados por el Estado; en dicho escenario, queda que las empresas del sistema financiero determinen dicho margen de manera responsable y adecuada al actual contexto de crisis y; que el mecanismo de subasta dispuesto por el BCRP sirva de contención para que no se encarezcan las tasas interés de cara al beneficiario, lo que se ha sido verificado hasta el momento; sin perjuicio de ello, puede resultar pertinente la implementación de topes máximos de intereses a fin de salvaguardar un posible uso abusivo de la norma.
[1] El Perú, con 33 931 infectados y 943 fallecidos al 29.04.2020, se ubica como segundo país latinoamericano más afectado por la pandemia, atrás Brasil (78 162 infectados y 5 466 fallecidos a la misma fecha).
[2] Mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, publicado el 15.03.2020 se declaró el Estado de Emergencia Nacional por el plazo primigenio de quince (15) días calendario, prorrogado inicialmente por trece (13) días calendarios adicionales mediante el Decreto Supremo N° 051-2020-PCM y, posteriormente hasta el 26 de abril de 2020, mediante Decreto Supremo N° 053-2020-PCM, adoptando, entre otras medidas, el aislamiento social obligatorio de los ciudadanos.
[3] Al respecto ver Informe IPE IV: Análisis del impacto económico del COVID-19 en el Perú. Instituto Peruano de Economía Cuarta Edición Abril 2020; en cuyo prologo se señala que entre el 50 y 55% del PBI se encontraría paralizado durante el periodo de la emergencia.
Link: https://www.ipe.org.pe/portal/informe-ipe-iv-impacto-del-covid-19-en-la-economia-peruana/
[4] Que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el covid-19, publicada el 27.03.2020.
[5] Publicado el 06.04.2020 modificado por el Decreto Legislativo N° 1457, publicado el 12.04.2020.
[6] Publicada el 13.04.2020.
[7] La Micro y Pequeña Empresa (MYPE) es la unidad económica constituida por una persona natural o jurídica (empresa), bajo cualquier forma de organización que tiene como objeto desarrollar actividades de extracción, transformación, producción, comercialización de bienes o prestación de servicios
Link: http://emprender.sunat.gob.pe/que-beneficios-tengo
[8] Según lo manifestado en distintos medios de comunicación, con dicho programa el gobierno calcula que se beneficiarán 350 000 empresas, de las cuales casi el 90% (314.000) son empresas que tienen menos de 10 trabajadores, es decir, microempresas.
[9] Se puede definir al capital de trabajo como los recursos financieros (efectivo, inversiones a corto plazo, cartera e inventarios) que una empresa necesita para continuar funcionando y realizar sus actividades. Es responsable de mantener su empresa en el negocio en todo momento, principalmente cuando los ingresos por ventas o servicios se atrasan y su empresa necesita dinero en efectivo para cubrir sus gastos básicos, como en el contexto actual.
Al respecto ver Link: https://www.centroestudioscervantinos.es/capital-de-trabajo/
[10] Al respecto véase la página web de revista América Economía en el siguiente link:
[11] El otorgamiento de la garantía del gobierno al Programa, se aprobó mediante Decreto Supremo N° 084-2020-EF, publicado el 20.04.2020.
[12] Que respalden exclusivamente operaciones del BCRP.
[13] Plazo que puede ser prorrogado vía decreto supremo del sector economía y finanzas.
[14]“Mediante este esquema, una empresa que cuenta con activos ilíquidos o de lenta rotación fideicomitente) se obliga a efectuar la transferencia de los mismos en favor de una sociedad titulizadora (fiduciario), constituyéndose un patrimonio autónomo (patrimonio fideicometido) sujeto a su administración. Es contra dicho patrimonio que se emiten los valores que son colocados en el mercado de capitales y, por lo tanto, adquiridos por los inversionistas (fideicomisarios)”. Rafael Alcázar Uzátegui “La Titulación de Activos en el Perú”, en revista IUS ET VERITAS N° 15, Lima, Perú, p 296.
[15] El que ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial N° 140-2020-EF/52 publicado el 21.04.2020.
[16] Que serían transferidas a dominio fiduciario por estas empresas, en virtud a un contrato de adhesión al fideicomiso firmado con la Corporación Financiera de Desarrollo S.A. – COFIDE a fin de asegurar el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad del Programa.
[17] Especificándose que los créditos inferiores a S/ 10 000,00 se canalizan obligatoriamente a través de este mecanismo.
[18] A través de esta figura jurídica el comisionista se obliga a ejecutar actos o gestiones determinadas por cuenta y riesgo del comitente. A diferencia del fideicomiso no importa la constitución de un patrimonio autónomo por lo que la propiedad de los recursos permanece en la entidad o empresa de origen.
[19] El que ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial N° 140-2020-EF/52 publicado el 21.04.2020.
[20] El que ha sido aprobado mediante Resolución Ministerial N° 140-2020-EF/52 publicado el 21.04.2020
[21] En el Informe Anual 2016 de dicha entidad se señala que: “COFIDE es una empresa pública con accionariado mixto, cuyos accionistas son: el Estado peruano (representado por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE, dependencia del Ministerio de Economía y Finanzas) y la Corporación Andina de Fomento – CAF, con el 99.2% y 0.8% del accionariado, respectivamente.”
Ver el siguiente Link: https://www.cofide.com.pe/COFIDE/pdfs/relacion_APOYO_Q42016.pdf
[22] En el informe mencionado en la nota 10 se señala que: “COFIDE es un banco de desarrollo, y se dedica principalmente a captar recursos financieros de organismos multilaterales, bancos locales y del exterior y del mercado de capitales local e internacional; para luego canalizarlos, a través de instituciones financieras intermediarias, hacia personas naturales y jurídicas con el fin de promover y financiar inversiones productivas y de infraestructura pública y privada a nivel nacional.
(…)
Además, realiza actividades como fiduciario, relacionadas con el desarrollo descentralizado del país, las cuales impulsa con el fin de dar mayor estabilidad a sus colocaciones. Además, la Corporación brinda servicios no financieros que impulsan el desarrollo de microempresarios, a través de: charlas informativas, consultoría, capacitaciones, asesorías y convenios para su formalización.”
Ver e siguiente Link: https://www.cofide.com.pe/COFIDE/pdfs/relacion_APOYO_Q42016.pdf
[23] Al respecto es preciso señalar que si un crédito ha sido pagado antes del día 8 de retraso de la fecha señalada en el cronograma de pagos del mismo, al deudor se le califica como “normal”; si es pagada entre los días 9 a 30 de retraso a la fecha del cronograma, este es calificado como “clientes con problemas potenciales”.
Al respecto ver el siguiente link: https://www.consumidor.gob.pe/documents/127561/1460393/CentralDeRiesgos.pdf/3314584b-9d2b-fb8a-ee77-54cc310518ec
[24] No obstante que incluso, las condiciones originalmente planteadas por el Decreto Legislativo fueron flexibilizadas mediante el Decreto Legislativo N° 1457 publicado el 12.03.2020.
[25] Inciso d) del artículo 115 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N° 133-2013-EF.
[26] Denominada también Autodeterminación, resulta siendo el supuesto más simple y mayoritario de los dos dispuestos por el Código Tributario para dicho fin, en contraposición de la determinación efectuada por la SUNAT en el marco de un procedimiento de fiscalización.
[27] La Orden de Pago es el acto administrativo en virtud del cual la Administración exige al deudor tributario la cancelación de una deuda tributaria, entre otros supuestos, cuando ésta ha sido autoliquidada por el propio deudor tributario.
[28] Más aún si en la actualidad el proceso de notificación de dichos actos administrativos se lleva a cabo mayormente de manera electrónica.
[29] Los datos antes presentados se han obtenido de: “Mypes con poco acceso al financiamiento”, Peñaranda Castañeda, César. Revista del Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial – IEDEP de la Cámara de Comercio de Lima de abril 2019, Pág. 12- 14.
Link: https://www.camaralima.org.pe/repositorioaps/0/0/par/iedep-revista/la%20camara-23-04-19.pdf
[30] USD$3 000 000 000,00, a diferencia de los más de USD$ 8 000 000 000,00 que ofrece nuestro Programa.
[31] Al respecto véase la página web de la revista América Economía en el siguiente link:
[32] Publicada el 15.04.2020.
[33] Cabe recordar que el Programa ofrecerá S/ 30 000 000 000,00 de garantía, quedando pendiente subastar S/ 18042000000.
[34] Iniciativa legislativa presentado ante del Congreso el 23.04.2020, conforme se aprecia en el siguiente Link:http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/PL05060-20200423.pdf
[35] En similar sentido se ha pronunciado el jurista Michael Zavaleta Álvarez señalando que: “En lo personal, considero que no existen fundamentos microeconómicos para que la tasa sea mayor del 1% al 2%, por cuanto si la Banca solo se arriesga a 98% y se devuelve en 36 meses significa que con una o dos cuotas que pague el empresario la Banca privada recupera su inversión y gana cobrando al 1% ó 2%.
A la luz de lo analizado, en consecuencia, considero que se debe seguir similar derrotero al chileno, empero, mejorado, con lo que el Congreso o Poder Ejecutivo con norma con rango de Ley deben poner como tasa máxima entre el 1% al 2% en base a los riesgos, sin importar si son MEPECOS o PRICOS o REPYMES”.
Ver el siguiente Link: https://www.zavarod.com/single-post/2020/04/14/What-should-be-the-maximum-loan-rate-REACTIVA-Peru-according-to-the-Constitution
[36] Al respecto, véase el siguiente link:https://rpp.pe/peru/actualidad/ministra-de-economia-tasa-de-interes-de-reactiva-peru-sera-subastada-a-bancos-estado-de-emergencia-noticia-1259190?ref=rpp
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